Topics
Beneficial ownershipCommodity pricesLegislation and regulationTax policy and revenue collectionCountries
Dem. Rep. of CongoMore content in
FrançaisAlso in English
La faiblesse des prix des matières premières pose un défi pour la réforme du cadre légal du secteur minier en République démocratique du Congo (RDC).
Sous la pression des sociétés minières, et face à la chute des prix et la fermeture de mines, le Ministre des Mines Martin Kabwelulu a récemment annoncé que le gouvernement renoncerait à son plan de réforme du Code Minier (en vigueur depuis 2002). Bien que la déclaration fût apparemment destinée à apporter de la clarté à un processus qui se trouve dans l’incertitude depuis le dépôt du projet de loi à l'Assemblée nationale en Mars 2015, l'ambiguïté persiste avec des signaux contradictoires provenant de différentes entités de l’Etat congolais. La réforme de la législation minière, lancée en 2012, était une priorité pour le Congo, le gouvernement visant à augmenter ses recettes grâce à la réforme du régime fiscal, et la société civile cherchant à accroître la transparence dans la gestion du secteur et l'impact sur le développement local.
Compte tenu de l'importance du secteur pour l’économie congolaise, il est important d'évaluer l'impact d’un abandon de la réforme du code minier. Il est également important d'envisager quelles options, le cas échéant, permettraient de sauver une réforme que nous jugeons nécessaire.
Avec la stabilisation appliquée en RDC, il est illusoire d’attendre une hausse des prix
On peut être tenté de penser que les réformes devraient être mises de côté pour l'instant, les projets miniers étant déjà sous une forte pression financière, et être réengagées lorsque la conjoncture se montrera plus favorable. Mais vu l'approche du code minier de 2002 sur la garantie de stabilité fiscale et juridique (à savoir, la « stabilisation »), cette position est discutable.
En effet, le code de 2002 (article 276) prévoit que toute modification du cadre juridique, y compris fiscale, ne serait applicable aux projets existants que dix ans après son adoption , afin de maintenir un niveau de stabilité attractif pour les investisseurs. (N.B : le projet de loi de révision du code minier incluait toutefois un élément clé – l’augmentation des redevances –applicable immédiatement; une position rejetée expressément par les entreprises.)
Ainsi, même si le gouvernement attendait que les cours des minerais remontent, toute réforme fiscale adoptée à ce moment-là ne serait applicable aux projets existants que dix ans plus tard. Il est difficile de savoir ce que les prix, et donc l'impact sur les recettes publiques, seraient à un horizon si lointain. L’approche du code de 2002, avec une période de stabilisation déclenchée par la modification de la loi plutôt que par la date d’octroi du titre minier, est tout à fait inhabituelle (voir ces études aux niveau régional et international). La RDC aurait intérêt à revoir cette approche dans toute réforme du code. L'approche actuelle désavantage considérablement le gouvernement dans l'élaboration de sa politique économique car, avec cette contrainte, les changements fiscaux sont effectués à l'aveugle, sans aucune connaissance du contexte dans lequel ils seront finalement applicables.
Un compromis sur les questions fiscales est possible
Même si la disposition sur la stabilisation mentionnée ci-dessus rend la situation de la RDC plus compliquée, il est clair que les défis actuels du secteur minier ont un impact sur l'appétit des gouvernements et des entreprises pour les réformes fiscales. Néanmoins, il y a des raisons de croire que, même dans ce contexte, un compromis sur les questions fiscales du code minier reste possible.
L'un des objectifs de base du gouvernement dans cette révision a toujours été de réformer le régime fiscal en faveur de l’Etat. Cela venait d'un sentiment partagé par beaucoup en RDC, qu'il était temps de revoir le régime fiscal délibérément « pro-investisseur» mis en place en 2002, lorsque le pays sortait d'un conflit majeur et cherchait à attirer des sociétés multinationales. Cette critique du code a pris corps lorsque le Congo a constaté la relative faiblesse des recettes minières en dépit de la hausse des cours des minerais et de l’accroissement de la production. Ce sentiment pro-réforme était partagé au niveau international, le FMI parlant d’un code "trop ??généreux" jusqu’en Octobre dernier.
Après avoir discuté de la situation avec différentes parties prenantes en RDC, NRGI mène actuellement une analyse indépendante des éléments fiscaux du Code minier de 2002 et du projet de loi soumis à l'Assemblée nationale. Cette analyse utilise la modélisation financière et évalue le régime fiscal global (plutôt que de se concentrer sur un seul instrument fiscal comme les redevances) et compare la RDC avec d'autres pays similaires (en fonction de facteurs tels que la géologie, l'environnement des affaires et les coûts opérationnels). Une fois terminée, l'analyse sera partagée avec les différentes parties prenantes dans l'espoir d'aider à débloquer l'impasse fiscale qui empêche actuellement les réformes du code minier.
Nos résultats préliminaires indiquent qu'il y aurait des compromis possibles qui pourraient présenter un intérêt pour toutes les parties concernées. Nous avons constaté que le code de 2002 est l'un des plus généreux pour les investisseurs parmi les pays producteur de cuivre et d'or que nous avons étudiés. En revanche, le projet de loi produirait une augmentation très importante du taux d'imposition effectif, plaçant le taux de la RDC parmi les plus élevés des pays étudiés, potentiellement au-dessus même du Chili, un des principaux producteurs de cuivre et un pays avec un environnement d'investissement nettement plus favorable que la RDC. Ces résultats ne tenaient même pas compte de l'impôt sur les profits excédentaires inclus dans le projet de loi, qui, mis en œuvre tel qu'il est actuellement rédigé, augmenterait considérablement les taux d'imposition sous certains scénarios de prix.
En même temps, le projet de loi comprend des éléments positifs tels que des mesures plus sévères contre la sous-capitalisation et les prix de transfert (voir ici pour une explication de ces concepts), et un meilleur alignement avec les dispositions de droit commun.
Notre analyse indique que la proposition fiscale du gouvernement dans le projet de loi va probablement trop loin sur le taux d'imposition effectif, surtout compte tenu de la possibilité de révisions du régime fiscal chez les pays voisins. Mais l’analyse indique aussi l’existence de compromis qui pourraient améliorer la situation fiscale du gouvernement par rapport au code actuel tout en étant acceptables pour les entreprises.
Une lacune importante du code actuel est son manque de progressivité. Les régimes fiscaux progressifs augmentent le pourcentage du chiffre d'affaires reçu par le gouvernement quand un projet est fortement rentable, un élément que beaucoup en RDC ont estimé manquant lorsque les prix étaient élevés. Même si les prix des minéraux sont faibles actuellement, les analystes, y compris ceux de la Banque Mondiale, prévoient une hausse à l'avenir. Nous estimons que des changements au régime actuel permettraient à la RDC de bénéficier de prix plus élevés à l'avenir, sans imposer un fardeau additionnel aux sociétés aujourd'hui. Ceci est particulièrement important compte tenu de l'approche du code actuel sur la stabilisation. Toutefois, un tel élément progressif devrait être formulé différemment de l’actuelle proposition d’impôt sur les profits excédentaires dans le projet de loi.
Enfin, afin de convaincre les sociétés minières, le gouvernement devrait en même temps s’engager à rationaliser les paiements "parafiscaux" (par exemple, les taxes provinciales sur le concentré et le transport) et à améliorer l'accès à l'électricité, vu que ces deux facteurs ont un impact financier important sur la rentabilité des entreprises.
Ne pas manquer l'occasion de soutenir la transparence, la redevabilité et le développement local
Il est facile d'oublier que la révision du code va au-delà des questions fiscales qui ont dominé les discussions depuis que la chambre des mines a commencé à se mobiliser contre le projet de loi. Enterrer la réforme du code minier serait une occasion manquée pour beaucoup d'autres questions qui préoccupent les parties prenantes congolaises, en particulier la société civile et les communautés locales. Notamment, le projet de code contient des dispositions sur:
Comment sauver la réforme du code minier
Compte tenu de la confusion actuelle autour du code et afin d'éviter de manquer une occasion d'améliorer la gouvernance du secteur minier, le gouvernement de la RDC aurait intérêt à reconsidérer son approche. Si les conditions économiques du secteur minier sont certes difficiles à l'heure actuelle, il est encore possible pour le gouvernement et les entreprises d’atteindre un compromis qui place la RDC sur une base plus solide pour l’avenir, aussi bien par rapport aux évolutions possibles des marchés qu’à l’égard d'autres éléments tels que la transparence, la redevabilité et le développement local.
La priorité est de renouer le dialogue avec les parties prenantes, industrie et société civile, afin de parvenir rapidement à un compromis et présenter cette nouvelle approche à l'Assemblée Nationale lors de la prochaine session parlementaire du mois de Mars. Si le gouvernement ne prend pas cette initiative, l'Assemblée Nationale, à laquelle le projet de révision du code minier a été soumis, pourrait prendre ses responsabilités et inviter les différents acteurs à exprimer leurs positions de manière à ouvrir la voie à un dialogue constructif sur ces questions d'importance nationale pour la RDC.
Jean-Pierre Okenda est responsable pour la RDC, Amir Shafaie est analyste juridique senior, David Manley est analyste économique, tous trois auprès du Natural Resource Governance Institute (NRGI).
La faiblesse des prix des matières premières pose un défi pour la réforme du cadre légal du secteur minier en République démocratique du Congo (RDC).
Sous la pression des sociétés minières, et face à la chute des prix et la fermeture de mines, le Ministre des Mines Martin Kabwelulu a récemment annoncé que le gouvernement renoncerait à son plan de réforme du Code Minier (en vigueur depuis 2002). Bien que la déclaration fût apparemment destinée à apporter de la clarté à un processus qui se trouve dans l’incertitude depuis le dépôt du projet de loi à l'Assemblée nationale en Mars 2015, l'ambiguïté persiste avec des signaux contradictoires provenant de différentes entités de l’Etat congolais. La réforme de la législation minière, lancée en 2012, était une priorité pour le Congo, le gouvernement visant à augmenter ses recettes grâce à la réforme du régime fiscal, et la société civile cherchant à accroître la transparence dans la gestion du secteur et l'impact sur le développement local.
Compte tenu de l'importance du secteur pour l’économie congolaise, il est important d'évaluer l'impact d’un abandon de la réforme du code minier. Il est également important d'envisager quelles options, le cas échéant, permettraient de sauver une réforme que nous jugeons nécessaire.
Avec la stabilisation appliquée en RDC, il est illusoire d’attendre une hausse des prix
On peut être tenté de penser que les réformes devraient être mises de côté pour l'instant, les projets miniers étant déjà sous une forte pression financière, et être réengagées lorsque la conjoncture se montrera plus favorable. Mais vu l'approche du code minier de 2002 sur la garantie de stabilité fiscale et juridique (à savoir, la « stabilisation »), cette position est discutable.
En effet, le code de 2002 (article 276) prévoit que toute modification du cadre juridique, y compris fiscale, ne serait applicable aux projets existants que dix ans après son adoption , afin de maintenir un niveau de stabilité attractif pour les investisseurs. (N.B : le projet de loi de révision du code minier incluait toutefois un élément clé – l’augmentation des redevances –applicable immédiatement; une position rejetée expressément par les entreprises.)
Ainsi, même si le gouvernement attendait que les cours des minerais remontent, toute réforme fiscale adoptée à ce moment-là ne serait applicable aux projets existants que dix ans plus tard. Il est difficile de savoir ce que les prix, et donc l'impact sur les recettes publiques, seraient à un horizon si lointain. L’approche du code de 2002, avec une période de stabilisation déclenchée par la modification de la loi plutôt que par la date d’octroi du titre minier, est tout à fait inhabituelle (voir ces études aux niveau régional et international). La RDC aurait intérêt à revoir cette approche dans toute réforme du code. L'approche actuelle désavantage considérablement le gouvernement dans l'élaboration de sa politique économique car, avec cette contrainte, les changements fiscaux sont effectués à l'aveugle, sans aucune connaissance du contexte dans lequel ils seront finalement applicables.
Un compromis sur les questions fiscales est possible
Même si la disposition sur la stabilisation mentionnée ci-dessus rend la situation de la RDC plus compliquée, il est clair que les défis actuels du secteur minier ont un impact sur l'appétit des gouvernements et des entreprises pour les réformes fiscales. Néanmoins, il y a des raisons de croire que, même dans ce contexte, un compromis sur les questions fiscales du code minier reste possible.
L'un des objectifs de base du gouvernement dans cette révision a toujours été de réformer le régime fiscal en faveur de l’Etat. Cela venait d'un sentiment partagé par beaucoup en RDC, qu'il était temps de revoir le régime fiscal délibérément « pro-investisseur» mis en place en 2002, lorsque le pays sortait d'un conflit majeur et cherchait à attirer des sociétés multinationales. Cette critique du code a pris corps lorsque le Congo a constaté la relative faiblesse des recettes minières en dépit de la hausse des cours des minerais et de l’accroissement de la production. Ce sentiment pro-réforme était partagé au niveau international, le FMI parlant d’un code "trop ??généreux" jusqu’en Octobre dernier.
Après avoir discuté de la situation avec différentes parties prenantes en RDC, NRGI mène actuellement une analyse indépendante des éléments fiscaux du Code minier de 2002 et du projet de loi soumis à l'Assemblée nationale. Cette analyse utilise la modélisation financière et évalue le régime fiscal global (plutôt que de se concentrer sur un seul instrument fiscal comme les redevances) et compare la RDC avec d'autres pays similaires (en fonction de facteurs tels que la géologie, l'environnement des affaires et les coûts opérationnels). Une fois terminée, l'analyse sera partagée avec les différentes parties prenantes dans l'espoir d'aider à débloquer l'impasse fiscale qui empêche actuellement les réformes du code minier.
Nos résultats préliminaires indiquent qu'il y aurait des compromis possibles qui pourraient présenter un intérêt pour toutes les parties concernées. Nous avons constaté que le code de 2002 est l'un des plus généreux pour les investisseurs parmi les pays producteur de cuivre et d'or que nous avons étudiés. En revanche, le projet de loi produirait une augmentation très importante du taux d'imposition effectif, plaçant le taux de la RDC parmi les plus élevés des pays étudiés, potentiellement au-dessus même du Chili, un des principaux producteurs de cuivre et un pays avec un environnement d'investissement nettement plus favorable que la RDC. Ces résultats ne tenaient même pas compte de l'impôt sur les profits excédentaires inclus dans le projet de loi, qui, mis en œuvre tel qu'il est actuellement rédigé, augmenterait considérablement les taux d'imposition sous certains scénarios de prix.
En même temps, le projet de loi comprend des éléments positifs tels que des mesures plus sévères contre la sous-capitalisation et les prix de transfert (voir ici pour une explication de ces concepts), et un meilleur alignement avec les dispositions de droit commun.
Notre analyse indique que la proposition fiscale du gouvernement dans le projet de loi va probablement trop loin sur le taux d'imposition effectif, surtout compte tenu de la possibilité de révisions du régime fiscal chez les pays voisins. Mais l’analyse indique aussi l’existence de compromis qui pourraient améliorer la situation fiscale du gouvernement par rapport au code actuel tout en étant acceptables pour les entreprises.
Une lacune importante du code actuel est son manque de progressivité. Les régimes fiscaux progressifs augmentent le pourcentage du chiffre d'affaires reçu par le gouvernement quand un projet est fortement rentable, un élément que beaucoup en RDC ont estimé manquant lorsque les prix étaient élevés. Même si les prix des minéraux sont faibles actuellement, les analystes, y compris ceux de la Banque Mondiale, prévoient une hausse à l'avenir. Nous estimons que des changements au régime actuel permettraient à la RDC de bénéficier de prix plus élevés à l'avenir, sans imposer un fardeau additionnel aux sociétés aujourd'hui. Ceci est particulièrement important compte tenu de l'approche du code actuel sur la stabilisation. Toutefois, un tel élément progressif devrait être formulé différemment de l’actuelle proposition d’impôt sur les profits excédentaires dans le projet de loi.
Enfin, afin de convaincre les sociétés minières, le gouvernement devrait en même temps s’engager à rationaliser les paiements "parafiscaux" (par exemple, les taxes provinciales sur le concentré et le transport) et à améliorer l'accès à l'électricité, vu que ces deux facteurs ont un impact financier important sur la rentabilité des entreprises.
Ne pas manquer l'occasion de soutenir la transparence, la redevabilité et le développement local
Il est facile d'oublier que la révision du code va au-delà des questions fiscales qui ont dominé les discussions depuis que la chambre des mines a commencé à se mobiliser contre le projet de loi. Enterrer la réforme du code minier serait une occasion manquée pour beaucoup d'autres questions qui préoccupent les parties prenantes congolaises, en particulier la société civile et les communautés locales. Notamment, le projet de code contient des dispositions sur:
- l’accroissement de la transparence et la redevabilité des entreprises et du gouvernement en établissant dans la loi des bonnes pratiques telles que la publication des contrats, la divulgation des bénéficiaires réels des projets miniers et la transparence des recettes minières
- l’utilisation d’un système d’appel d'offres transparent lors de l’octroi des droits miniers précédemment développés par l'Etat
- l'établissement d'un cadre plus solide pour les contributions par les sociétés minières aux projets de développement local
Comment sauver la réforme du code minier
Compte tenu de la confusion actuelle autour du code et afin d'éviter de manquer une occasion d'améliorer la gouvernance du secteur minier, le gouvernement de la RDC aurait intérêt à reconsidérer son approche. Si les conditions économiques du secteur minier sont certes difficiles à l'heure actuelle, il est encore possible pour le gouvernement et les entreprises d’atteindre un compromis qui place la RDC sur une base plus solide pour l’avenir, aussi bien par rapport aux évolutions possibles des marchés qu’à l’égard d'autres éléments tels que la transparence, la redevabilité et le développement local.
La priorité est de renouer le dialogue avec les parties prenantes, industrie et société civile, afin de parvenir rapidement à un compromis et présenter cette nouvelle approche à l'Assemblée Nationale lors de la prochaine session parlementaire du mois de Mars. Si le gouvernement ne prend pas cette initiative, l'Assemblée Nationale, à laquelle le projet de révision du code minier a été soumis, pourrait prendre ses responsabilités et inviter les différents acteurs à exprimer leurs positions de manière à ouvrir la voie à un dialogue constructif sur ces questions d'importance nationale pour la RDC.
Jean-Pierre Okenda est responsable pour la RDC, Amir Shafaie est analyste juridique senior, David Manley est analyste économique, tous trois auprès du Natural Resource Governance Institute (NRGI).